Brüssel will eine vorgebliche Erfolgsgeschichte fortsetzen – in einem der üblichen Rundumschläge. Ob das zu EbAV passt, wurde nicht einmal diskutiert. PENSIONS●INDUSTRIES spricht mit aba-Fachleuten – über Risiken, Kosten, Parallelstrukturen, Trostpflaster, Trägerunternehmen, Fristen, Zeitpläne – und einen unerwarteten Kronzeugen.
Die Europäische Kommission plant mal wieder etwas Neues: den erleichterten Austausch vom Kundendaten durch Finanzdienstleister. FIDA heißt das Projekt ante Portas. Worum geht es genau?
Zimmermann: Die Kommission möchte den Zugang von Kunden zu Daten aus ihren Finanzprodukten und den Austausch solcher Daten erleichtern; insbesondere ist vorgesehen, dass Anbieter verpflichtet werden, Datenschnittstellen einzurichten, über die Datennutzer mit Einwilligung der Kunden direkt auf die Vertragsdaten zugreifen können. Diese Datennutzer, das können andere Finanzunternehmen oder sogenannte Finanzinformationsdienstleister sein, sollen mit geringerem Aufwand ihre Leistungen erbringen können: Konditionenvergleiche, Unterstützung bei Produktauswahlentscheidungen und vieles weitere mehr.
Schmid: Inhaltlich geht es allerdings nicht um etwas wirklich Neues. Das Thema „Open Banking” existiert seit über zehn Jahren. Mit „Open Finance” oder „Offenes Finanzwesen” geht es jetzt „nur” um eine Erweiterung dieser Idee über den Zahlungsverkehr hinaus. Ermöglicht werden sollen so datengestützte Innovationen und mehr Wettbewerb im Finanzsektor – und die EbAV mit ihren „Ruhegehaltsansprüchen aus betrieblichen Altersversorgungssystemen” sind undifferenziert in dieser EU-Verordnung dabei.
Was bezweckt die Kommission damit, was reitet sie? Es klingt ein wenig danach, Marketing und Sales für Finanzdienstleister zu vereinfachen. Nutzen für EbAV-Berechtigte dürfte kaum zu erzielen sein, oder?
Zimmermann: Die Kommission sieht v.a. die PSD2-Richtlinie und die von ihr ermöglichten Zahlungs- und Informationsdienstleistungen als Erfolgsgeschichte an. Die FIDA-Verordnung soll jetzt auch außerhalb dieses Bereichs neue Dienstleistungen und Geschäftsmodelle ermöglichen.
Schmid: Der Zahlungsverkehr hat sich seit der Umsetzung der Zahlungsdienste-Richtlinien (PSD 2) deutlich geändert – um dies zu merken, muss man nicht technikaffin sein. Man denke nur an Klarna oder PayPal.
Die EU will mit der FIDA-VO eine sektorübergreifende EU-Regulierung. Die Frage, ob die Zielsetzung und Regulierung aus dem Bankenbereich allerdings zu EbAV passt, die kollektive bAV organisieren und nicht vertriebsorientiert auf dem Markt sind, wurde nicht einmal diskutiert. Die Gefahr ist groß, dass diese VO für diese bAV nur zu unnötigen Risiken und Kosten führt.
EbAV sind in dem Verordnungsvorschlag eindeutig genannt. Passiert das, weil die Kommission einfach alles aufzählt, was sie i.A. als Finanzdienstleister identifiziert, und dann ist die bAV als Beifang halt dabei? Wäre ja nicht das erste Mal. Oder existiert der explizite Wunsch, EbAV ebenfalls zu erfassen? Betrifft das damit auch die Frage, ob und inwiefern man EbAV weniger als Sozialeinrichtungen denn mehr als Finanzdienstleister identifiziert?
Zimmermann: EbAV sind angesichts der genannten Zielsetzung einer horizontalen Regulierung sicherlich kein Beifang. Allerdings nimmt der FIDA-Verordnungsvorschlag bestimmte Datenarten aus, bei denen sich mit eine Datenaustausch das Risiko der finanziellen Ausgrenzung verbinden könnte. Ein Beispiel sind Daten aus Krankenversicherungsverträgen. Was dies für Daten im Hinblick auf die Absicherung der Risiken der Erwerbsminderung oder von Hinterbliebenen bei EbAV bedeutet, lässt der FIDA-Verordnungsvorschlag offen.
„Seit dem Brexit wird es zur üblichen Praxis, EbAV dem Finanzsektor zuzuschlagen.“
Schmid: Wie bereits gesagt: Die EU-Kommission will mit der FIDA-VO eine sektorübergreifende EU-Regulierung schaffen, und seit dem Brexit wird es leider zur üblichen Praxis, die EbAV einfach dem Finanzsektor zuzuschlagen.
Angesichts der Vielfalt der EbAV in den einzelnen Mitgliedstaaten erspart der Verzicht auf eine angemessene EbAV-Regulierung der EU-Kommission auch viel Arbeit. Die Vielfalt reicht nämlich von Mitgliedstaaten ohne EbAV über Mitgliedstaaten mit EbAV, die an den Einzelkunden einen Fondssparplan verkaufen, bis zu jenen Mitgliedstaaten mit EbAV, die für Sozialpartner und Arbeitgeber kollektive bAV mit Absicherung biometrischer Risiken organisieren.
Um dieser Vielfalt gerecht zu werden, bräuchte es im Hinblick auf EbAV den Raum für eine angemessene Umsetzung der EU-Regulierung auf Ebene der Mitgliedstaaten – doch genau dies will man ja mit einer Verordnung vermeiden.
Also: Die Vielfalt ausblenden, indem man sie egalitär mit- und durchreguliert. Nun, in vielen Sparten des Versicherungswesens und auch in der bAV gilt, dass überflüssige Umdeckungsaktivitäten politisch nicht erwünscht sind, vor allem unter dem Gesichtspunkt des Verbraucherschutzes. In der bAV, gerade in der unternehmenseigenen EbAV, ist es meist gar nicht möglich. Weiß man das in Brüssel nicht?
Zimmermann: Die Erwägungsgründe und die Folgenabschätzung der EU-Kommission behandeln v.a. die anfängliche Auswahlentscheidung. Mehr Auswahlmöglichkeiten und mehr Informationen sollen eine „informierte“ Entscheidung für Produkte ermöglichen, die den Erwartungen der Kunden entsprechen. Die Kostenproblematik in Zusammenhang mit Produktwechseln wird immerhin anerkannt, wenn auch nur in Form einer Erwähnung von Stellungnahmen aus einer im August 2021 durchgeführten Konsultation.
Ist das Ganze – oder nur der Einbezug der Altersvorsorge – überhaupt ein Komplex, den die Kommission so direkt und unmittelbar zu regeln hat?
Zimmermann: Die Frage nach der Zuständigkeit ist sehr berechtigt. Im Verordnungsvorschlag wird als möglicher „Use Case“ für den Zugang zu Daten über „Ruhegeldansprüche“ – und zwar sowohl nach der EbAV II- als auch nach der Solvency II-Richtlinie – das „Renten-Tracking“ genannt. Dieses wurde aber bislang in den Mitgliedstaaten vorrangig als ein Instrument der Rentenpolitik angesehen. Für den Rentenbereich hat die EU aber keine Gesetzgebungskompetenzen.
„EbAV, die interessierten oder wechselwilligen individuellen Kunden gar nicht offen stehen, dürfen nicht wie Produktanbieter privater Altersvorsorge reguliert werden.“
Schmid: Zu den Grundprämissen des VO-Vorschlags zählen erstens: Der Kunde sucht den Anbieter und das Produkt aus, wobei Finanzinformationsdienstleister hilfreich sein können; zweitens: Mehr Wettbewerb im Finanzdienstleistungsbereich ist gut und daher anzustreben.
Beides – und das betrifft auch Ihre vorherige Frage nach den Umdeckungen – passt so nicht oder nur eingeschränkt auf die deutsche bAV. Bei EbAV wählen der Arbeitgeber oder die Sozialpartner – und nicht der Begünstigte der Versorgungszusage – den Anbieter und das Produkt bzw. das Altersversorgungssystem. Entsprechend muss die FIDA-VO hier unbedingt auch eine Differenzierung zulassen. So dürfen insbesondere EbAV, die interessierten oder wechselwilligen individuellen Kunden gar nicht offenstehen, nicht wie Produktanbieter privater Altersvorsorge reguliert werden. Es ist deshalb wichtig, dass sich in diese Gesetzgebung auch die Rentenpolitiker einbringen.
Spielt unsere allseits verehrte EIOPA auch eine Rolle in dem Spiel?
Zimmermann: EIOPA kann hier ausnahmsweise sogar als „Kronzeuge“ für die Forderung nach einer Nichteinmischung in die nationale Rentenpolitik genannt werden. In ihrem Technical Advice von November 2021 zum Thema Renten-Tracking hat EIOPA nämlich den rentenpolitischen Charakter und die rentenpolitische Funktion von nationalen Tracking-Systemen ausdrücklich anerkannt.
Schmid: Die EU-Kommission hat in ihrem FIDA-Verordnungsvorschlag offengelassen, wie nationale Tracking-System im Rentenbereich – wie die digitale Rentenübersicht in Deutschland – und die FIDA-VO zueinanderstehen. Zu beiden Systemen sollen u.a. die EbAV Daten liefern. Nach unseren Informationen soll EIOPA – basierend auf den Diskussionen in der zuständigen Ratsarbeitsgruppe – den Auftrag haben, sich mit dieser für den Rentenbereich grundlegenden Frage näher zu befassen.
Im übrigen droht also mal wieder die in diesen Zeiten üblich gewordene Doppelbelastung dadurch, dass gleich oder ähnlich gelagerte Vorgaben komplett getrennt auf- und umgesetzt werden müssen. Oder besteht irgendeine Möglichkeit, die Vorgabe in das Projekt DigiRÜ zu integrieren? Diese kann ja ohnehin mehr.
Schmid: Ja, aktuell droht für EbAV und Lebensversicherer die Schaffung kommerzieller digitaler „Parallelstrukturen“ zu den rentenpolitisch motivierten Tracking-Systemen für Renten, die in der Regel einen umfassenderen Überblick bieten. Da bei EbAV, die nicht vertriebsorientiert am Markt sind, durch FIDA nur Risiken und Kosten entstehen, die zu niedrigeren Betriebsrenten führen, muss eine Lösung gefunden werden, die dies vermeidet. Dies könnte beispielsweise so aussehen, dass Mitgliedstaaten mit nationalen Tracking Systemen eine „Befreiung“ von der FIDA-Verordnung bewirken können. Einrichtungen, die Daten zu Rentenansprüchen an ein nationales Tracking System liefern, würden dann keinen Verpflichtungen gemäß der FIDA-Verordnung unterliegen. Dies kann aber m.E. nur gelingen, wenn die Zuständigen für Rentenpolitik und Finanzmarktregulierung miteinander und mit den Betroffenen sprechen. Konkret sind das bei der EU-Kommission die Generaldirektionen FISMA und EMPL sowie auf der Ebene der Mitgliedstaaten die Finanz- und Sozialministerien. Und im europäischen Parlament müsste der Ausschuss EMPL als mitberatender Ausschuss in die Arbeit zum FIDA-VO-Vorschlag einbezogen werden.
Verordnung, keine Richtlinie: Auf den nationalen Gesetzgeber braucht man also nicht zu hoffen, oder? Und hätte die nationale Aufsicht die Möglichkeit, mit der Verordnung zurückhaltend umzugehen?
Schmid: Während die EbAV-II-RL nationalen Umsetzungsspielraum gibt und damit der bestehenden Vielfalt in den Mitgliedstaaten Rechnung getragen werden kann, ist dies bei EU-Verordnungen nicht zu erwarten. Einschlägige Erfahrungen haben die EbAV bereits mit der Offenlegungs- und Taxonomie-VO gemacht, und die aktuell entstehende DORA-VO mit den vielen detaillierten EU-Regulierungsstandards lässt hier wenig Hoffnung aufkommen.
Die im FIDA-VO-Vorschlag vorgesehenen – vermeintlich flexiblen – Regelungen über „Systeme für den Austausch von Finanzdaten“ werfen viele Fragen auf und die kurze Umsetzungsfrist von 18 Monaten erscheint unrealistisch.
„Eine Einbeziehung der zentralen Stakeholder der bAV sieht der FIDA-Verordnungsvorschlag nicht vor.“
Zimmermann: Bedenklich ist auch: An den „Systemen für den Austausch von Finanzdaten“ sollen neben Dateninhabern und Datennutzern auch Verbraucherschutzorganisationen beteiligt werden. Eine Einbeziehung der zentralen Stakeholder der bAV sieht der FIDA-Verordnungsvorschlag dagegen nicht vor. Dies könnte auch die gelebte Aufsichtspraxis beeinflussen.
Käme es zu der Verordnung: Wäre der technische Aufwand für EbAV hoch? Wer ihn bezahlt, muss ich ja gar nicht fragen.
Zimmermann: Auf jeden Fall müssten EbAV für die Einrichtung der Schnittstellen technisch und finanziell in Vorleistung treten. Der geplante Anspruch auf eine angemessene Vergütung für Datenzugriffe durch Datennutzer oder Finanzinformationsdienstleister ist da erst einmal nur ein kleines unzureichendes Trostpflaster. Ob vergütungspflichtige Zugriffe erfolgen, ist schwer zu prognostizieren und von den EbAV selbst nicht beeinflussbar.
Schmid: Neben dem technischen und finanziellen Aufwand für den Datenzugang bzw. -austausch geht es auch um Risiken für die EbAV und ggf. Trägerunternehmen. Der FIDA-Vorschlag lässt Besonderheiten wie das dreiseitige Vertragsverhältnis von Trägerunternehmen, Altersversorgungseinrichtungen und Versorgungsanwärter/Leistungsempfänger unberücksichtigt. Es ist zudem wahrscheinlich, dass die noch zu definierenden technischen FIDA-Standards von denen abweichen werden, die für das nationale Tracking-System „Digitale Rentenübersicht“ entwickelt wurden.
Das Ziel, auch für den Rentenbereich, sollte ein effizientes Bereitstellen von Daten bzw. eine Vermeidung unnötiger Kosten sein.
National wie europäisch: Immer mehr Auskunftssysteme, Datenerhebungen, Schnittstellen – für Hacker wird die Angriffsfläche immer vielfältiger, oder?
Schmid: Ja, umso wichtiger ist es daher, die unnötige Schaffung teurer Doppelstrukturen zu vermeiden. Die Digitale Rentenübersicht in Deutschland, die u.a. auch die gesetzliche Rentenversicherung einbezieht, ist deutlich besser als FIDA in der Lage, den Menschen einen Überblick über ihre Altersvorsorge zu geben.
Zimmermann: Die FIDA-Verordnung macht die Ausgestaltung der technischen Standards vorrangig zu einer Verhandlungssache der an „Systemen“ Beteiligten. Nur wenn ein solches System nicht zustande kommt, trifft die Kommission Regelungen im Rahmen eines delegierten Rechtsakts. Berechenbar hohe Standards sind also allein durch die Verordnung nicht gewährleistet.
Also: Befreiung von EbAV, die an nationalen Tracking-Systemen teilnehmen, wäre die eine Lösung. Eine komplette Herausnahme der EbAV aus der VO die andere?
Zimmermann: Eine Herausnahme von EbAV aus dem Anwendungsbereich wäre die konsequenteste Lösung. Für EbAV, die interessierten oder potentiell wechselwilligen Kunden gar nicht offenstehen, wäre dies auf jeden Fall richtig.
Schmid: Eine undifferenzierte Einbeziehung eines Teils von Rentendaten der zweiten und dritten Säule in den Anwendungsbereich der FIDA-VO ist weder aus Sicht der Versorgungsanwärter und der Leistungsempfänger noch der EbAV und Versicherungsunternehmen sinnvoll. Dank der Digitalen Rentenübersicht werden in Deutschland über alle drei Säulen ab 2025 umfangreiche Rentendaten bereitgestellt.
Die Schaffung kommerzieller digitaler „Parallelstrukturen“ zu den rentenpolitisch motivierten Tracking-Systemen für Renten, ist weder sinnvoll noch notwendig. Unser Ziel muss – wie bereits gesagt – eine effiziente Bereitstellung benötigter Daten sein.
Die Briten sind ja im wahrsten Sinne des Wortes fein raus. Aber wie ist die Haltung zu der Sache in anderen großen Pension-Staaten, v.a. in den Niederlanden? Kann man auf den EMPL-Ausschuss hoffen? Oder später im Plenum vielleicht noch? Der Berichterstatter im ECON-Ausschuss ist ja immerhin Holländer?
„Politisch hilfreich könnte die belgische Ratspräsidentschaft sein.“
Schmid: Im EP beschäftigt sich leider nur der ECON, der Ausschuss für Wirtschaft und Währung, mit dem FIDA-Vorschlag. Die Sozial- bzw. Rentenpolitiker des EMPL sehen für sich offensichtlich leider kein Thema.
Zimmermann: Der Berichtsentwurf des Berichterstatters ECON, Michiel Hoogeveen, stellt, was die Auswirkungen möglicher FIDA-Dienste auf nationale Tracking-Systeme anbelangt, richtige und politisch hilfreiche Fragen. Und auch niederländische EbAV wollen Mehrbelastungen durch ein Nebeneinander von Renten-Tracking und FIDA-Verpflichtungen natürlich vermeiden.
Politisch hilfreich könnte außerdem die belgische Ratspräsidentschaft sein. Dort ist für das nationale Tracking-System eine gemeinnützige Organisation zuständig; und die Bereitschaft, Daten zu kommerziellen Zwecken mit Dienstleistern zu teilen, ersten Erkenntnissen zufolge besonders gering ausgeprägt.
Wie geht es nun weiter? Wie sind die Fristen? Wer oder was hätte neben dem EP die Möglichkeit, Einfluss auf den weiteren Verlauf der Angelegenheit zu nehmen? Und gibt es hier überhaupt Akteure, die Verständnis für die Sondersituation vom Pensionseinrichtungen haben?
Zimmermann: Ein wichtiges Datum im Europäischen Parlament ist der 30. Januar 2024. Bis dahin können Abgeordnete noch Änderungsanträge erstellen. Die Arbeiten in der zuständigen Ratsarbeitsgruppe sind wohl schon relativ weit vorangeschritten.
Schmid: Die Triologverhandlungen und die Abstimmung im Plenum werden wohl nicht mehr vor den EP-Wahlen im Juni 2024 erfolgen. Die schlechten Erfahrungen bei der Offenlegungs-VO, die damals kurz vor den EP-Wahlen noch schnell verabschiedet wurde, bleiben uns also hoffentlich erspart. Wichtige zentrale Fragen einer Verordnung müssen im EU-Gesetzgebungsverfahren geklärt werden – und dazu zählt bei FIDA der Bereich „Ruhegehaltsansprüche” und die Vermeidung von Doppelstrukturen bei bestehenden Tracking-Systemen.
Dr. Cornelia Schmid ist stellv. Geschäftsführerin der Arbeitsgemeinschaft für betriebliche Altersversorgung aba in Berlin und betreut dort die Fachvereinigungen Pensionskasse und Pensionsfonds, den Fachausschuss Kapitalanlage und Regulatorik, die Europaarbeit sowie den Bereich Statistik.
Andreas Zimmermann ist dort Leiter Verbands-IT und -Kommunikation, Rechtliche Aspekte der Digitalisierung.
Das zur heutigen Headline anregende Kulturstück – satte 32 Jahre alt – findet sich hier.
